Tulisan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) Taruna Ikrar yang berjudul “Apoteker Marah, Salah Siapa?” memilih pendekatan yang menarik: membingkai polemik obat di minimarket sebagai soal salah paham, bukan soal kebijakan yang bermasalah. Beliau mengajak kita “bedah satu per satu dengan kepala dingin dan logika berbasis fakta.” Saya menyambut ajakan itu — dan justru dari situ persoalannya menjadi jauh lebih jelas.
Argumen Taruna Ikrar bersandar pada Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2024 (PP 28/2024). Itu pilihan yang tepat, karena PP inilah yang menjadi tulang punggung regulasi kefarmasian pasca-UU Kesehatan 2023. Namun ada satu masalah mendasar: beliau hanya membaca setengah dari PP tersebut. Dan separuh yang tidak dibaca itu justru yang paling menentukan.
Yang Dikutip, dan Yang Tidak Dikutip
Taruna Ikrar menunjuk Pasal 417 ayat (1) PP 28/2024 sebagai fondasi hukumnya. Pasal itu menyatakan bahwa penyerahan sediaan farmasi dapat dilakukan oleh fasilitas pelayanan kefarmasian dan “fasilitas lain yang telah memiliki perizinan berusaha.” Penjelasan resminya menyebut fasilitas lain itu termasuk hypermarket, supermarket, dan minimarket. Sampai di sini, argumennya terlihat kokoh. Tapi PP 28/2024 tidak berhenti di Pasal 417. Dua belas pasal setelahnya, ada Pasal 428 — dan isinya tidak bisa diabaikan.
PP 28/2024, Pasal 428 Ayat (1) — Praktik kefarmasian meliputi produksi, termasuk pengendalian mutu, pengadaan, penyimpanan, pendistribusian, penelitian dan pengembangan sediaan farmasi, serta pengelolaan dan pelayanan kefarmasian.
PP 28/2024, Pasal 428 Ayat (2) — Praktik kefarmasian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus dilakukan oleh tenaga kefarmasian sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
PP 28/2024, Pasal 428 Ayat (3) — Dalam menjalankan praktik kefarmasian sebagaimana dimaksud pada ayat (2), tenaga kefarmasian dapat dibantu oleh Tenaga Pendukung atau Penunjang Kesehatan.
Kedua pasal ini berada dalam dokumen yang sama dan memiliki kekuatan hukum yang setara. Tidak bisa memilih yang satu dan mengabaikan yang lain.
“Tidak bisa memilih satu pasal sebagai dasar hukum sambil diam-diam mengabaikan pasal lain dalam PP yang sama.”
Tiga Masalah yang Muncul Ketika PP Dibaca Utuh
Pertama, pengelolaan obat adalah praktik kefarmasian. Pasal 428 ayat (1) mendefinisikan praktik kefarmasian mencakup pengadaan, penyimpanan, pendistribusian, dan pengelolaan sediaan farmasi — persis aktivitas yang dilakukan minimarket terhadap obat. KMK 972/2025 menyebutnya “distribusi dan penyerahan,” tapi itu bukan terminologi baru yang membebaskan dari regulasi; itu praktik kefarmasian dengan nama lain. Taruna Ikrar memisahkan keduanya seolah “penyerahan obat di minimarket” bukan bagian dari praktik kefarmasian. PP 28/2024 sendiri tidak membuat pemisahan semacam itu.
Kedua, tenaga pendukung hanya boleh “membantu,” bukan menggantikan. Pasal 428 ayat (3) sangat jelas: tenaga pendukung kesehatan boleh terlibat dalam praktik kefarmasian — tapi posisinya adalah pembantu tenaga kefarmasian, bukan pemegang tanggung jawab mandiri. KMK 972/2025 membalik konstruksi ini. Di lampirannya, distribusi obat ke minimarket didasarkan pada surat pesanan yang ditandatangani oleh Tenaga Pendukung sebagai penanggung jawab minimarket — bukan sebagai pembantu tenaga kefarmasian. Ini bukan perluasan kewenangan. Ini inversi norma.
Ketiga, pengecualian darurat tidak berlaku sebagai model bisnis nasional. PP 28/2024 Pasal 428 ayat (4) dan (5) memang membolehkan praktik kefarmasian terbatas oleh non-tenaga kefarmasian — tapi hanya dalam kondisi yang sangat spesifik: ketiadaan tenaga kefarmasian di suatu wilayah, KLB, wabah, atau kegawatdaruratan medis. Minimarket di pusat kota bukan kondisi demikian. Menggunakan argumen “kekurangan apoteker secara nasional” untuk membenarkan model distribusi di 90.000 ritel modern adalah pembacaan yang jauh melampaui maksud PP.
Siapa Sebenarnya “Tenaga Kefarmasian” Supervisor di Toko Obat?
Taruna Ikrar berulang kali menegaskan bahwa tenaga pendukung kesehatan di minimarket tetap berada di bawah supervisi “tenaga kefarmasian.” Narasi itu terdengar meyakinkan — seolah ada sosok dengan kompetensi farmasi yang mengawasi setiap transaksi obat. Tapi mari kita baca apa yang benar-benar tertulis di regulasi yang berlaku.
Untuk minimarket yang tidak memiliki pusat distribusi sendiri, KMK 972/2025 mewajibkan kerja sama dengan toko obat. Supervisi dilakukan oleh “tenaga kefarmasian penanggung jawab Toko Obat.” Di sini pertanyaan kritis yang tidak pernah dijawab dalam tulisan Taruna Ikrar: siapa yang dimaksud dengan penanggung jawab toko obat itu?
Permenkes Nomor 11 Tahun 2025 tentang Standar Kegiatan Usaha PBBR Subsektor Kesehatan — regulasi terbaru yang mengatur standar toko obat — menjawabnya dengan jelas. Pasal tentang Standar Toko Obat menyatakan bahwa penanggung jawab teknis toko obat adalah:
Permenkes 11/2025, Standar Toko Obat, Ketentuan SDM — “Memiliki penanggung jawab teknis berupa tenaga kefarmasian dengan kualifikasi paling rendah Tenaga Vokasi Farmasi lulusan diploma tiga (D-3) Farmasi yang dibuktikan dengan SIP yang berlaku.”
Tenaga Vokasi Farmasi, sesuai definisi dalam Permenkes 11/2025 itu sendiri, adalah “diploma tiga farmasi dan diploma tiga analisis farmasi dan makanan yang telah lulus uji kompetensi dan telah mengucapkan sumpah profesi tenaga vokasi farmasi.” Bukan apoteker.
Dalam kerangka KKNI berdasarkan Perpres Nomor 8 Tahun 2012, lulusan Diploma 3 berada pada jenjang kualifikasi Level 5 — masuk dalam kelompok jabatan teknisi/analis. Sementara apoteker sebagai lulusan pendidikan profesi setara dengan KKNI Level 7 — masuk kelompok jabatan ahli, dengan kapasitas mengambil keputusan strategis, melakukan analisis informasi secara mendalam, dan bertanggung jawab penuh atas pencapaian hasil kerja organisasi.
Perbedaan dua level KKNI ini bukan sekadar angka. Deskripsi KKNI Level 5 menyebutkan kemampuan “menyelesaikan pekerjaan berlingkup luas” dan “memformulasikan penyelesaian masalah prosedural.” Sedangkan KKNI Level 7 mensyaratkan kemampuan “mengambil keputusan strategis,” “memecahkan permasalahan melalui pendekatan monodisipliner,” dan “melakukan riset dengan akuntabilitas penuh.” Dalam konteks kefarmasian, perbedaan ini mencerminkan jurang kompetensi klinis, farmakologi, dan pengambilan keputusan terapeutik yang signifikan. “KMK 972/2025 mendelegasikan supervisi obat di puluhan ribu minimarket kepada Tenaga Vokasi Farmasi KKNI Level 5 — tanpa satu pun kajian publik tentang kecukupan kompetensi tersebut untuk tugas berskala nasional.”
Artinya, konstruksi yang sebenarnya dibangun oleh paket regulasi ini adalah: Tenaga Vokasi Farmasi (KKNI Level 5) berperan sebagai supervisor bagi Tenaga Pendukung atau Penunjang Kesehatan (non-tenaga kefarmasian, peserta pelatihan) yang menjalankan penyerahan obat di minimarket. Ini adalah rantai pendelegasian yang turun dua lapis dari standar kompetensi yang seharusnya — dan KMK 972/2025 tidak pernah menyebut ini secara eksplisit, apalagi menyertakan kajian kecukupan kompetensinya.
Supervisi Lima Minimarket: Angka yang Terdengar Teknis tapi Tidak Masuk Akal
KMK 972/2025 membatasi satu toko obat hanya boleh bekerja sama dengan maksimal 5 minimarket dalam satu wilayah kabupaten/kota. Pada pandangan pertama, angka itu terlihat hati-hati — ada batasnya, ada kendalinya.
Tapi mari berhitung. Di seluruh Indonesia terdapat lebih dari 90.000 ritel modern. Jika setiap toko obat menanggung 5 minimarket, dibutuhkan lebih dari 18.000 toko obat aktif sebagai supervisor — dengan Tenaga Vokasi Farmasi yang tersebar merata di seluruh kabupaten/kota. Kapasitas itu tidak ada datanya, dan tidak pernah dikaji.
Lebih dari itu, KMK tidak menetapkan satu pun standar teknis tentang frekuensi kunjungan supervisi, mekanisme verifikasi kepatuhan, atau konsekuensi jika supervisi tidak berjalan. Yang ada hanya kewajiban membuat perjanjian kerja sama. Perjanjian kerja sama bukan supervisi. Supervisi membutuhkan kehadiran, kompetensi, dan akuntabilitas yang terukur — dan tidak satu pun dari ketiganya diatur secara konkret dalam KMK ini.
Masalah Hierarki: KMK Tidak Bisa Melampaui PP Induknya
Taruna Ikrar benar bahwa Pasal 417 ayat (4) PP 28/2024 memberi delegasi kepada Menteri Kesehatan dan Kepala BPOM untuk mengatur penyerahan obat di fasilitas lain. KMK 972/2025 lahir dari delegasi itu.
Tapi ada prinsip yang tidak bisa dilompati: norma pelaksana tidak bisa melampaui norma induknya. Delegasi dari Pasal 417 tidak bisa mengesampingkan Pasal 428 — yang keduanya ada dalam PP yang sama dengan derajat hukum setara. KMK sebagai produk setingkat peraturan menteri tidak memiliki otoritas untuk menggeser isi pasal lain dalam PP induknya sendiri.
Jika ada ketegangan normatif antara Pasal 417 yang mengatur fasilitas dan Pasal 428 yang mengatur siapa yang berhak melaksanakan praktik kefarmasian, kaidah yang berlaku adalah: norma yang lebih spesifik tentang subjek pelaku (Pasal 428) membatasi penerapan norma yang lebih umum tentang tempat (Pasal 417). Pasal 417 menentukan di mana obat boleh diserahkan. Pasal 428 menentukan siapa yang boleh melakukannya. Keduanya harus dipenuhi secara bersamaan — bukan dipilih salah satunya.
Masalah Kelima: Toko Obat Bukan Entitas Distribusi
Ada satu masalah fundamental lagi yang luput dari narasi Taruna Ikrar — dan kali ini bukan soal siapa yang berwenang, melainkan soal apa yang boleh dilakukan oleh entitas hukum tertentu dalam rantai distribusi obat.
KMK 972/2025 mewajibkan minimarket yang tidak memiliki pusat distribusi sendiri untuk bekerja sama dengan toko obat. Dalam skema ini, toko obat bertindak sebagai “pemasok” yang menyalurkan obat bebas dan obat bebas terbatas ke maksimal 5 minimarket dalam satu wilayah kabupaten/kota. Secara substantif, toko obat menjalankan fungsi distribusi — dari entitas satu ke entitas lain, dalam konteks perdagangan, melewati rantai pasok.
Masalahnya: toko obat bukan fasilitas distribusi dalam pengertian hukum CDOB. Peraturan BPOM Nomor 20 Tahun 2025 tentang Standar Cara Distribusi Obat yang Baik — regulasi CDOB terbaru yang ditandatangani sendiri oleh Taruna Ikrar pada 24 Juni 2025 — secara eksplisit membatasi kewajiban menerapkan standar CDOB hanya pada tiga kategori entitas: PBF, PBF Cabang, dan Fasilitas Pengelolaan Kefarmasian (Pasal 2 ayat (1) PBPOM 20/2025). Toko Obat tidak masuk dalam satupun kategori tersebut.
Konsekuensinya berlapis. Pertama, toko obat yang “menyalurkan” obat ke minimarket secara teknis beroperasi di luar kapasitas hukumnya sebagai fasilitas distribusi — karena ia memang bukan fasilitas distribusi. Kedua, karena bukan entitas distribusi, toko obat tidak diwajibkan memiliki Sertifikat CDOB. Artinya, seluruh rantai penyaluran dari toko obat ke minimarket berlangsung tanpa jaminan kepatuhan CDOB yang terukur dan tersertifikasi. Ketiga, ini bukan hanya soal celah administratif — CDOB mengatur hal-hal substansial tentang manajemen mutu, kualifikasi personel, sistem penyimpanan, dokumentasi, dan ketertelusuran produk. Seluruh aspek itu tidak berlaku secara formal dalam rantai toko obat → minimarket.
Ini paradoks yang sulit diabaikan: Taruna Ikrar sebagai Kepala BPOM menerbitkan PBPOM 20/2025 yang mendefinisikan dengan ketat siapa yang wajib menerapkan CDOB — dan di waktu yang bersamaan, Kemenkes melalui Dirjen Farmalkes menerbitkan KMK 972/2025 yang membiarkan fungsi distribusi obat dijalankan oleh entitas yang secara eksplisit tidak masuk dalam rezim CDOB tersebut. Dua regulasi dari dua otoritas berbeda dalam satu ekosistem kebijakan yang sama, dengan implikasi yang saling bertentangan — dan tidak ada satu pun dari keduanya yang tampak menyadari kontradiksi ini.
“KMK 972/2025 membangun rantai distribusi obat ke 90.000 minimarket dengan bertumpu pada entitas — toko obat — yang secara hukum CDOB bukan fasilitas distribusi dan tidak diwajibkan memiliki Sertifikat CDOB. Ini bukan celah teknis. Ini kekosongan pengawasan yang sistematis.”
Kekurangan Apoteker Bukan Pembenar yang Tepat
Taruna Ikrar menggunakan rasio apoteker Indonesia — 1 per 3.648 penduduk — untuk membenarkan kebijakan ini. Secara retorik, argumen itu efektif: apoteker kurang, jadi kita butuh solusi lain.
Tapi ada kekeliruan logika di sana. Kalau kekurangan tenaga profesional menjadi dasar menurunkan standar kompetensi pelaksana, konsekuensinya harus konsisten di semua lini. Kalau dokter kurang di daerah terpencil, apakah tenaga dengan pelatihan klinis singkat boleh menandatangani diagnosis? Tentu tidak — karena keterbatasan SDM seharusnya mendorong pemerataan dan penguatan kapasitas, bukan penggantian standar kompetensi.
PP 28/2024 sendiri mengatur pengecualian kekurangan tenaga kefarmasian dengan konteks spesifik: wilayah yang benar-benar tidak ada tenaga kefarmasian, kondisi darurat, KLB. Bukan 90.000 gerai minimarket di seluruh kota dan kabupaten. Jika argumen kekurangan SDM dibiarkan menjadi pembenar kebijakan distribusi skala nasional, kita sedang membangun preseden yang berbahaya bagi seluruh sistem profesi kesehatan.
Apa yang Seharusnya Ditanyakan
Tidak ada pihak yang meragukan niat baik di balik kebijakan ini. Meningkatkan akses obat kepada masyarakat adalah tujuan yang sah. Yang dipersoalkan bukan tujuannya — yang dipersoalkan adalah cara mencapainya dan konsistensinya dengan kerangka hukum yang sudah ada.
Jika KMK 972/2025 mendelegasikan supervisi puluhan ribu minimarket kepada Tenaga Vokasi Farmasi (KKNI Level 5) yang bukan apoteker, tanpa standar teknis supervisi yang terukur, dengan surat pesanan yang ditandatangani tenaga pendukung bukan tenaga kefarmasian — maka pertanyaan yang harus dijawab bukan “apakah apoteker marah?” Pertanyaannya adalah: apakah kebijakan ini sudah melalui kajian harmonisasi norma yang memadai terhadap PP induknya sendiri? Dan apakah sudah ada kajian kecukupan kompetensi Tenaga Vokasi Farmasi untuk peran supervisi berskala nasional ini?
Satu pertanyaan lagi yang lebih mendasar: apakah keputusan mendelegasikan tanggung jawab pengelolaan obat kepada rantai Tenaga Vokasi Farmasi dan tenaga pendukung ini lahir dari pertimbangan kesehatan publik — atau dari pertimbangan kemudahan bisnis ritel?
“Kebijakan yang baik niatnya tetap harus konsisten dengan hierarki normanya. Jika tidak, yang kita bangun bukan sistem kesehatan yang lebih kuat — melainkan sistem yang terlihat kuat tapi berlubang di tengahnya.”
Penutup
Taruna Ikrar mengajak kita berdebat dengan kepala dingin dan logika berbasis fakta. Saya setuju sepenuhnya. Dan logika berbasis fakta mengatakan: tidak bisa kita membela sebuah regulasi dengan mengutip setengah dari PP yang menjadi dasarnya, sementara mengabaikan pasal lain dalam dokumen yang sama yang justru membatasi apa yang boleh dilakukan.
Apoteker tidak bersuara karena takut kehilangan pekerjaan. Mereka bersuara karena melihat rantai kompetensi yang sengaja dibuat kabur — dari apoteker diturunkan ke Tenaga Vokasi Farmasi, dari Tenaga Vokasi Farmasi diturunkan ke tenaga pendukung bersertifikat pelatihan — tanpa satu pun kajian publik tentang konsekuensi klinisnya bagi masyarakat yang kelak membeli obat di kasir minimarket.
Itu bukan reaksi emosional. Itu alarm profesi yang bekerja.
Referensi Regulasi
UU Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan · PP Nomor 28 Tahun 2024 tentang Peraturan Pelaksanaan UU Kesehatan (Pasal 417, Pasal 428) · KMK No. HK.01.07/MENKES/972/2025 tentang Pedoman Distribusi dan Penyerahan Obat Bebas dan Obat Bebas Terbatas di Hypermarket, Supermarket, dan Minimarket · Permenkes Nomor 11 Tahun 2025 tentang Standar Kegiatan Usaha PBBR Subsektor Kesehatan (Standar Toko Obat) · Per-BPOM Nomor 5 Tahun 2026 · PBPOM Nomor 20 Tahun 2025 tentang Standar Cara Distribusi Obat yang Baik (Pasal 2 ayat (1)) · Perpres Nomor 8 Tahun 2012 tentang Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia (KKNI).
Penulis: Presidium Nasional Farmasis Indonesia Bersatu (FIB), apt. Ilham Hidayat, S.Si
Discussion about this post